Выездные налоговые проверки: кто попадет в кандидаты?

Выездная налоговая проверка является, говоря образно,  самой травматичной для налогоплательщика формой налогового контроля. Во-первых, присутствие на  территории  предприятия представителя контролирующего органа всегда вносит некоторую дезорганизацию в работу бухгалтерской службы, становится источником стресса для проверяемых. Во-вторых, именно во время выездных налоговых проверок материализуются в реальные результаты, то есть в доначисленные налоги, пени и штрафы, те ожидания и надежды, которые налоговые органы связывали с посещением конкретного налогоплательщика.

В связи с этим знание налогоплательщиком порядка проведения выездной налоговой проверки, своих прав и обязанностей, а также полномочий налоговых органов приобретает особую значимость. Любое нарушение со стороны налоговых органов, как в процессе сбора и фиксации доказательств по налоговому правонарушению, так и в ходе вынесения решения по результатам налоговой проверки, может стать  в руках налогоплательщика дополнительным козырем во время спора по ее результатам.

Вопросам, связанным с выездными налоговыми проверками – от ее планирования и подготовки до вынесения решения и его обжалования – и посвящена настоящая статья.

К этому пришла, к этому пришла, а к этому не пришла… или Как не попасть в кандидаты?

Всем известно, что лучше предупредить болезнь, чем ее лечить. Ни для кого не секрет, что возможности налоговых органов по проведению выездных налоговых проверок ограничены. Они отнимают много времени, требуют определенных кадровых возможностей, которых, как показывает практика, у налоговых органов не всегда достаточно. В связи с чем одни организации не подвергаются выездным налоговым проверкам по пять, шесть и более лет, тогда как другие, казалось бы, со схожими оборотами, численностью работников и сферами деятельности, уже не раз становились объектом внимания со стороны налоговых органов. Почему так происходит? Почему одни предприятия вызывают живой интерес у налоговых органов, а другие словно не существуют для них?  Данная статья, думаем, прольет свет на такую «странную» избирательность налоговых органов. Возможно, она позволит многим нашим читателям если не оттянуть, то хотя бы отдалить визит «непрошенных» гостей на территорию отдельно взятого предприятия, избежать всякого рода неплановых проверок.

 С чего все начинается…

Подготовительная работа по выездным налоговым проверкам начинается в недрах налоговых инспекций задолго до того момента, как прозвучат до боли знакомые многим  руководителям и главным бухгалтерам предприятий слова: «Здравствуйте, мы к вам с проверкой». Нами уже отмечалась та роль, которая отводится им в процессе отбора кандидатов для проведения выездных налоговых проверок[1]. Однако работа налоговых органов по подготовке к выездным проверкам намного сложнее и многограннее.

Если прочитать документ с грифом «Для служебного пользования» под названием Регламент планирования и подготовки выездных налоговых проверок, утвержденный Приказом МНС РФ от 18.08.03 № БГ-4-06/23дсп (далее – Регламент)[2], то станет ясно, что камеральная проверка в данной работе представляет собой лишь маленькую ее  часть, образно говоря, лишь вершину айсберга. В нем изложен весь процесс аналитической работы, проводимой налоговыми органами в тиши кабинетов. Но в основном Регламент посвящен вопросам отбора наиболее «перспективных» для назначения выездной налоговой проверки налогоплательщиков.

Предварительная работа по проведению выездных налоговых проверок состоит из двух этапов – планирования и подготовки. На первом этапе осуществляется отбор налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов (далее – налогоплательщиков) для включения их в план проведения выездных налоговых проверок. Итогом данного этапа является составление списка кандидатов для  визита.

В ходе подготовки выездных налоговых проверок МНС проводит комплексную работу, обеспечивающую углубленное изучение информации об уже включенных в план налогоплательщиках, а также создаются условия для наиболее эффективного их проведения.

Однако в реальной жизни два эти этапа разделить невозможно, так как налоговые органы постоянно осуществляют комплекс мероприятий, структурно входящих в процессы планирования и подготовки. Например, результаты камеральной проверки налоговых деклараций (расчетов) и иных документов, служащих информационным источником для исчисления и уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей, являются одним из оснований для принятия решения о включении конкретного налогоплательщика в план проверок и в то же время используются при планировании выездной налоговой проверки. Это же можно сказать и о других мероприятиях, проводимых налоговыми органами на предварительном этапе.

 Не пойман, но… «вор»

Согласно п. 1.2 Регламента целью планирования выездных налоговых проверок является «обеспечение оптимального выбора для проведения выездных налоговых проверок таких налогоплательщиков, проверка которых могла бы с наибольшей вероятностью выявить нарушения законодательства о налогах и сборах и обеспечить поступление в бюджет сумм доначисленных налогов (сборов и других обязательных платежей), пени и налоговых санкций». Данная цитата проливает свет на то, почему налоговые инспекторы, приходя с проверкой, всеми правдами и неправдами стараются составить «полновесный» акт с суммами, которые от них ожидает непосредственное руководство. Сам по себе отбор налогоплательщиков, в деятельности которых могут быть обнаружены нарушения налогового законодательства, воспринимается положительно. Контроль над соблюдением законодательства о налогах и сборах является одной из обязанностей налоговых органов (ст. 32 НК РФ). Но, как известно, нарушить его можно не только по злому умыслу, но и по причине некомпетентности или банальной ошибки. Таким образом, факт нарушения налогового законодательства может привести не только к недоплате налогов, но и к их переплате.

Такой, откровенно говоря, однобокий подход фискального ведомства, закрепленный в Регламенте, не может не вызывать обоснованных опасений.  Анализ НК РФ не позволяет сделать вывод о том, что перед налоговыми органами стоит задача максимального доначисления налогов и сборов в процессе своей деятельности. Более того, статьи кодекса исходят из приоритета законности перед фискальными интересами. В частности, в соответствии с п. 3 ст. 78 НК РФ «налоговый орган обязан сообщить налогоплательщику о каждом ставшем известном налоговому органу факте излишней уплаты налога и сумме излишне уплаченного налога не позднее одного месяца со дня обнаружения такого факта». Данная норма налогового законодательства, наверное, может вызвать лишь ироническую улыбку, потому что немного найдется налогоплательщиков, которые хотя бы один раз получали подобное извещение.

После прочтения вышеназванного пункта кодекса невольно находишь ответ на вопрос: почему налоговый инспектор считает недопустимым для себя уйти с предприятия «с пустыми руками», а «чистый» акт воспринимается вышестоящим руководством как факт плохой работы налогового инспектора, а не добропорядочности налогоплательщика? И дело здесь не в противоречивом законодательстве, нет. Оно лишь создает некую материальную основу для возможности доначислить определенную сумму налогов у любого, даже самого добросовестного налогоплательщика. Основная причина кроется в наличии «закрытых», предназначенных не для общего пользования документов и Регламента, которые фактически ставят крест на презумпции добросовестности налогоплательщика.

«По смыслу положения, содержащегося в пункте 7 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в сфере налоговых отношений действует презумпция добросовестности налогоплательщиков» – такой вывод был сделан Конституционным судом РФ в Определении от 25.07.01 № 138-О. «По смыслу положений Налогового кодекса Российской Федерации в сфере налоговых правоотношений действует презумпция добросовестности налогоплательщика, в связи с чем налогоплательщик признается лицом, исполнившим обязанность добросовестно, если иное не доказано налоговым органом», – читаем мы в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 01.07.03 № А33-14685/03-С3н-ФО2-1923/03-С1. Однако, изучая Регламент, ловишь себя на мысли, что о презумпции добросовестности и невиновности помнят только суды, но отнюдь не налоговые органы.

О презумпции добросовестности не может идти и речи, когда налоговый инспектор с самого начала психологически настроен так, что если данный налогоплательщик попал в этот, своего рода «черный» список, то у него обязательно должны быть и скрытые обороты, и недоплата налогов в бюджет. Если такой прогноз не оправдывается, то скорее это говорит о низкой квалификации инспектора или, что еще хуже, сговоре его с руководством проверяемого субъекта, а не о том, что налогоплательщик чист перед законом. Вот к чему приводит невинное, казалось бы, желание фискального ведомства пополнить бюджет.

Раз, два, три, четыре, пять – я иду искать,  кто не спрятался, я не виноват…

Эти слова из незатейливой детской считалочки во многом отражают суть отношений между налогоплательщиками и налоговыми органами.

Содержание Регламента позволяет сделать вывод о том, что в основе работы налоговых органов по отбору «перспективных» налогоплательщиков лежит постоянный сбор и анализ информации по каждому из них. Когда слышишь слово «досье», на ум сразу приходят отрывки из книг и остросюжетных фильмов, повествующих о буднях разведчиков. Поэтому налогоплательщикам небезынтересно будет узнать, что в отношении их налоговые органы ведут Досье[3], куда заносится вся информация, которую можно будет использовать при изучении налоговой «добропорядочности» конкретного налогоплательщика. 

В Регламенте формированию информационных ресурсов о налогоплательщиках посвящен раздел 2, самый большой, к слову сказать, в этом документе.  При этом практически весь его объем полностью занимает перечисление  источников информации, что само по себе показательно. Более того, данный перечень открытый, то есть как бы призывает налоговые инспекции на местах к творческому подходу в поиске дополнительных  сведений.

 Все источники дифференцированы в Регламенте на внутренние и внешние. К первым, в частности, относятся:

 – сведения о доходах физических лиц;

 – сведения по ККТ;

 – данные камеральных и выездных проверок;

 – данные об исполнении обязанностей по уплате налогов и т.д.

Среди вторых можно назвать:

 – сведения, полученные от государственных органов (ГТК РФ, МФ РФ, ГИБДД и т.д.);

 – сведения, полученные от коммерческих организаций (МПС, энергоснабжающие и транспортные организации и т.д.);

 – сведения, полученные из иных внешних источников (в том числе по «телефону доверия»).

Наверное, никому не нужно объяснять, что чем больше этой информации будет собрано, тем больше вероятность обнаружения не стыкующихся друг с другом сведений, а следовательно, и шансов привлечь внимание налоговых органов. Во многом именно от информационной политики фирмы зависит, сколько и какой информации соберут налоговые органы в процессе своей работы. Поэтому, чем более закрыта фирма в информационном плане, тем меньше у нее шансов попасть в список организаций, подлежащих выездной налоговой проверке.

Однако законы экономики объективно требуют обмена информацией между хозяйствующими субъектами, в связи с чем информационная закрытость может оказаться во вред дальнейшему развитию конкретной организации. Отсюда следует, что каждый руководитель должен сделать для себя единственно правильный вывод о той степени открытости, которая позволит подведомственной ему организации наиболее успешно развиваться. В любом случае,  информационная открытость должна сопровождаться непротиворечивостью внутренних экономических процессов, протекающих в фирме. Например, росту объемов закупок материально-производственных запасов и потребления электроэнергии должен соответствовать рост выпуска готовой продукции, объема выполненных работ, оказанных услуг. Иначе повышенный интерес контролирующих структур со всеми вытекающими из него последствиями к организации будет обеспечен.

 Кто первый?..

Критериям отбора налогоплательщиков для включения в план проведения выездных налоговых проверок посвящен Раздел 5 Регламента. В нем перечислены приоритетные категории налогоплательщиков, которые делятся на тех, кто подлежит обязательному включению в план проверок, и на тех, кого проверят в первую очередь.

Среди первых названы:

 – организации, являющиеся крупнейшими и основными налогоплательщиками. Они подлежат проверке как минимум один раз в два года;

 – налогоплательщики, проверка которых обусловлена поручениями правоохранительных органов в случаях, установленных законодательством РФ, а также вышестоящих налоговых органов;

 – ликвидируемые организации. При этом их проверку необходимо организовать таким образом, чтобы до истечения двухмесячного срока с момента опубликования информации о ликвидации налогоплательщику была вручена копия решения налогового органа по результатам рассмотрения материалов проверки, что закреплено положениями ст. 63 и 64 ГК РФ;

 – организации, представляющие «нулевые балансы» или не представляющие их вовсе, но по сведениям, полученным налоговыми органами из соответствующих источников,  ведущие финансово-хозяйственную деятельность;

 – налогоплательщики, необходимость проверки которых вытекает из мотивированных запросов других налоговых органов.

На этом список налогоплательщиков, проверка которых налоговым органом в форме выездной налоговой проверки является обязательной, заканчивается. Данный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.

Другие кандидаты, если так можно сказать, отбираются на конкурсной основе. Их количество определяется такими банальными причинами, как возможности инспекторского состава, численность налогоплательщиков, подлежащих обязательному включению в план проверок. Таким образом, для организаций, которые не вошли в вышеприведенный перечень, частота визитов налоговых органов зависит во многом от выбора места государственной регистрации, а следовательно, и места постановки на налоговый учет.

Место регистрации и постановки на налоговый учет, как правило, выбирается лишь один раз, и изменить здесь ничего невозможно, поэтому в случае неудачного выбора можно лишь посочувствовать должностным лицам таких организаций. Однако необходимо отметить, что чем больше в конкретной налоговой инспекции мест для «первоочередников», тем актуальнее моменты, на которых мы остановимся ниже, и от которых будет зависеть, попадет тот или иной налогоплательщик в их число.

Отбор налогоплательщиков, подлежащих первоочередному включению в план проведения выездных налоговых проверок, производится по результатам:

 – камеральной налоговой проверки и анализа налоговой и бухгалтерской отчетности (контрольных соотношений показателей форм налоговой и бухгалтерской отчетности деклараций (расчетов) по налогам и другим обязательным платежам в бюджет);

 – анализа основных финансовых показателей деятельности налогоплательщиков по отраслевому принципу;

 – анализа иной информации, позволяющей сделать вывод о возможности обнаружения налоговых правонарушений.

Итак, на какие же моменты обратит внимание налоговик, чтобы проверить того или иного налогоплательщика?

1. Интерес для включения в план проведения выездных проверок будут представлять в первую очередь налогоплательщики, рекомендованные отделами камеральных проверок, свой выбор которые должны обосновать.

2. Привлекут внимание налоговых органов налогоплательщики, которые неоднократно представляли несвоевременно или не в полном объеме отчетность и иные документы, необходимые для исчисления и (или) уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей.

3. Не останутся в стороне налогоплательщики, последний визит к которым оставил у налоговых органов «приятные» воспоминания в виде существенных сумм доначисленных налогов, пени и штрафов.

4. Резко повышается вероятность прихода налогового инспектора к налогоплательщикам, которые не проверялись более шести лет.

5. Существенное увеличение потребления энергии и иных материальных ресурсов, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), при уменьшении или незначительном увеличении объемов выпускаемой продукции, несомненно, вызовет у налоговиков определенные вопросы, ответы на которые они и попытаются получить в процессе выездной налоговой проверки.

6. Внимание к организации со стороны налоговых органов могут привлечь ее руководители и учредители, если в отношении последних имеется информация, которая ставит под сомнение происхождение их средств и вызывает вполне резонное предположение, что источники таких средств кроются в подконтрольных руководителям или учредителям фирмах.

7. Заинтересуют налоговые органы источники увеличения размера имущества или иного объекта налогообложения, если они документально не подтверждены. Таким образом, вывод предприятия из тени, к чему сегодня призывают власти, может стать для него плачевным. Казалось бы, увеличено число объектов налогообложения – радуйтесь, налоговые органы, да налоги собирайте. Но не тут-то было!  Видно, не читали налоговые работники в детстве сказку о рыбаке и рыбке, по крайней мере, ее финальную часть.

8. Несомненно, к необходимости выездной налоговой проверки приведет попытка разобраться в экономической причине заинтересованности учредителей и руководителей в продолжении бизнеса тех организаций, которые на протяжении ряда налоговых периодов отражают в налоговой отчетности убыток или незначительную прибыль. И это не случайно. В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели. И действительно, как объяснить желание поддерживать на плаву фирму, от деятельности которой, судя по отчетности, – одни убытки?

9. Имеют неплохой шанс заинтересовать налоговые органы фирмы, допускающие резкие колебания налоговых платежей в различные налоговые периоды при примерно одинаковом объеме оборотов.

10. Своеобразно смотрят налоговые органы и на факты благотворительности организаций.  Уплата незначительных сумм налогов при одновременном расходовании крупных сумм денежных средств на благотворительность (спонсорство) обязательно приведет налоговые органы к мысли о проверке. Только вот, что означают «незначительные суммы налогов» и «крупные денежные суммы, направленные на благотворительность», в Регламенте не уточняется. Следовательно, это будет решать конкретный чиновник на месте. Особенно своевременно данный момент выглядит в свете обращения правительства к бизнесу с призывом заниматься благотворительной деятельностью.

11. Придут налоговые органы к налогоплательщикам, которые исполняют обязанности по уплате налогов и сборов через так называемые проблемные банки, но расчеты со своими контрагентами ведут через иные кредитные организации. Это объясняется тем, что в налоговой сфере действует презумпция невиновности налогоплательщика (п. 7 ст. 3 НК РФ). В соответствии с п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком  с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на  счете налогоплательщика. Президиум ВАС РФ в Постановлении от 18.06.02 № 7374/01 указал, что «по смыслу положений Налогового кодекса Российской Федерации в сфере налоговых правоотношений действует презумпция добросовестности налогоплательщика, в связи с чем налогоплательщик признается лицом, исполнившим обязанность добросовестно, если иное не доказано налоговым органом».  Для получения таких доказательств и нужна налоговая проверка.

12. Причиной пристального внимания к организации может стать ее принадлежность к отрасли, в которой масштабы ухода от налогообложения, как показали предыдущие проверки, весьма значительны. Таким образом, утверждение «сын за отца не отвечает», по замыслу авторов Регламента, в налоговых отношениях  действовать не должно.

Небезынтересным для наших читателей в рамках обсуждаемой тематики будет и Приказ МНС РФ № БГ-3-06/627@[4], согласно п. 2.5  которого налогоплательщики, включаемые в план проведения выездных налоговых проверок, должны отвечать одному или нескольким из нижеприведенных  признаков:

 – налогоплательщик относится к категории крупнейших и (или) основных;

 – имеется  поручение правоохранительных органов;

 – имеется поручение  вышестоящего налогового органа;

 – организация представляет «нулевые балансы»;

 – организация не представляет налоговую отчетность в налоговый орган;

 – налогоплательщик, необходимость проверки которого вытекает из мотивированного запроса другого налогового органа;

 – налогоплательщик отобран по результатам камеральной налоговой проверки и анализа налоговой и бухгалтерской отчетности (контрольных соотношений показателей форм налоговой и бухгалтерской отчетности деклараций (расчетов) по налогам и другим обязательным платежам в бюджет);

 – налогоплательщик отобран на основании анализа основных финансовых показателей его деятельности по отраслевому принципу;

 – налогоплательщик отобран на основании анализа иной информации, результаты которого позволяют сделать вывод о возможности обнаружения налоговых правонарушений;

 – организация ликвидируется.

Если два или более налогоплательщиков в одинаковой степени заинтересуют налоговый орган, но в связи с тем, что его возможности ограничены, то предпочтение будет отдано организации, имеющей наибольшие показатели выручки от продаж товаров (продукции, работ, услуг), численность работающих и суммы причитающихся в бюджет налогов и сборов.

С одной стороны, вроде бы все правильно и логично. Но что-то не дает однозначно сказать, что налоговые органы на верном пути, так как понимаешь, что в худшем положении окажется то предприятие, которое не занижает налогооблагаемые обороты, «по-белому», что называется, выплачивает зарплату, а в связи с этим и  начисляет больше налогов. Следовательно, говоря образно, опять искать будут не там, где потеряли, а там, где светлее.

Так, наверное, проще с позиции сиюминутных фискальных интересов. Если же заглянуть даже не в долгосрочную, а в среднесрочную перспективу, то понимаешь, что данный подход является крайне пагубным для экономики и тупиковым для страны. По крайней мере, если учесть ставшее широко известным заявление руководителя департамента организации налогового контроля МНС России Виктора Сашичева. Он сделал достоянием общественности задачу, стоящую перед его ведомством: «добиться ликвидации безрезультатных выездных проверок» под страхом наложения дисциплинарного взыскания на непосредственного «виновника» «холостого пробега», то есть на «виновного» налогового инспектора. «Должны устанавливаться лица, ответственные за потерю рабочего времени на проведение таких[5] проверок», – заявил чиновник. Таким образом, «пустой» акт становится недопустимым для ревизора под страхом выводов о его «профессиональной компетентности» и безрадостной участи в дальнейшем.

 Мы не случайно заключили слова о компетентности в кавычки, так как представления о ней у руководителей налогового ведомства своеобразные. Их не интересует ни вопрос законности и объективности акта налоговой проверки, ни рассуждения о добросовестности налогоплательщиков – им нужен лишь результат в виде доначисленных налогов и штрафных санкций, то есть в первую очередь – фискальные интересы.

Внушает некоторый оптимизм Послание президента Федеральному Собранию РФ[6], в котором при определении налоговой системы была отмечена недопустимость ее избыточного ориентирования на фискальную функцию. Понимание этого, может быть, приведет к изменению задач, стоящих перед налоговой службой. Но это в будущем,  а пока…

* * *

…Из всего вышесказанного с очевидностью следует, что приход налогового инспектора на любое, даже самое законопослушное и укомплектованное грамотными специалистами бухгалтерской службы, предприятие не приведет ни к чему хорошему. Для налогоплательщика проверка неизбежно будет означать либо определенные материальные потери, либо долгие и изнурительные судебные тяжбы с налоговыми органами. Лучший выход в данной ситуации – максимально оттянуть встречу с налоговым инспектором на территории отдельно взятого предприятия. Надеемся, что опубликованный в журнале «Акты и комментарии для бухгалтера» (№ 10, 2004 г.)  Регламент и настоящая статья позволят нашим читателям сделать правильные и, самое главное, полезные выводы.

Однако объективно возможно лишь не сделать шагов, которые приблизят выездную налоговую проверку, которая рано или поздно, но все равно состоится. В связи с чем руководитель организации и главный бухгалтер должны хорошо знать свои права, а также  обязанности проверяющих, которые принимают участие в выездной налоговой проверке, порядок ее проведения, вынесения решения и оспаривания результатов, что и будет нами рассмотрено в следующих номерах журнала «Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения».

[1] См.: Кувшинов Ю. Г. «Камеральные проверки…»; журнал «Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения», № 11, 12,  2003 г.

[2] См.: журнал «Акты и комментарии для бухгалтера»,  № 10, 2004 г.

[3] См.: журнал «Акты и комментарии для бухгалтера», № 10, 2004 г., стр. 29, 30.

[4] Приказ МНС РФ от 17.11.03 № БГ-3-06/627@ «Об утверждении единых требований к формированию информационных ресурсов по камеральным и выездным налоговым проверкам».

[5] То есть безрезультатных.

[6] См.: журнал «Акты и комментарии для бухгалтера», № 12, 2004